Un aspetto sempre molto complicato da analizzare nella quotidiana vita notarile è quello relativo alla ricezione di un atto in cui intervengono comparenti stranieri. In particolare, in questo articolo si tratterà di una problematica, ancora aperta e di notevole rilievo, nel campo dei trasferimenti immobiliari da parte di cittadini svizzeri ed in particolare di cittadini di Ginevra.
Preliminarmente occorre chiarire che tutte le volte in cui si deve ricevere un atto in cui intervengo cittadini “extra comunitari” in assenza di permesso di soggiorno è necessario verificare la condizione di reciprocità, definita – nel diritto internazionale bilaterale – come quel particolare rapporto di corrispondenza biunivoca che crea una relazione tra due Paesi tale per cui se un Paese riconosce agli stranieri i medesimi diritti che accorda ai propri cittadini, questi ultimi godranno dei medesimi diritti nell’altro Paese.
La condizione di reciprocità attiene esclusivamente, come più volte ribadito dalla Corte di Cassazione, ai diritti non fondamentali della persona (quali per esempio il diritto di proprietà immobiliare), perché i diritti fondamentali come il diritto alla vita, all’incolumità ed alla salute, non possono essere limitati in ragione della cittadinanza del loro portatore e sono conseguentemente riconosciuti a tutti i soggetti in modo indifferenziato ed egualitario.
La condizione di reciprocità può essere: i) la c.d. “reciprocità diplomatica” che si basa su accordi intergovernativi, ii) la c.d. “reciprocità legislativa” che si basa su norme di legge e iii) la c.d. “reciprocità di fatto o sostanziale”, che si dà per verificata quando, a prescindere dal dato normativo, nel Paese straniero al cittadino è riconosciuto un diritto analogo o simile a quello proprio del suo ordinamento.
É quest’ultimo il criterio dirimente in questo ambito fatto proprio dal nostro ordinamento all’articolo 16 delle disposizioni preliminari al codice civile che così recita: “Lo straniero è ammesso a godere dei diritti civili attribuiti al cittadino a condizione di reciprocità e salve le disposizioni contenute in leggi speciali. Questa disposizione vale anche per le persone giuridiche straniere’’.
Un caso particolare: la Svizzera
- Il problema delle autorizzazioni
Un paese che, data la sua natura di Confederazione (ovvero un’unione politica fra più stati, con interessi convergenti sul piano internazionale), pone particolari problemi in tema di verifica della reciprocità è la Svizzera nella quale esiste da tempo un apposito ed articolato sistema normativo che regolamenta e limita l’acquisto di immobili da parte di cittadini stranieri. Si tratta, della legge federale sull’acquisto di fondi da parte di persone straniere (LAFE) del 16 dicembre 1983, dell’ordinanza esecutiva della stessa del 1 ottobre 1984 (OAFE) e della successiva Lex Koller del 1997.
Il sistema di reciprocità in tema di acquisto di immobili vige tra l’Italia e la Svizzera grazie all’accordo sottoscritto in data 21 giugno 1999 tra la Confederazione Svizzera e l’allora Comunità Europea sul reciproco riconoscimento in materia di valutazione della conformità.
Per le persone fisiche svizzere non residenti in Italia, la condizione di reciprocità si considera verificata per l’acquisto, anche mediante permuta, di:
- abitazioni secondarie, di vacanza ed unità d’abitazione in apparthotel, con superficie abitabile netta non superiore ai 200 mq;
- fondi, di pertinenza di abitazioni secondarie e di vacanza (singole unità immobiliari come ville e fabbricati) la cui superficie non ecceda i 1.000 mq;
- immobili ad uso esclusivamente commerciale;
- immobili da parte degli eredi legittimi negli acquisti mortis causae dei parenti dell’alienante in linea ascendente e discendente (nonni, genitori e figli) e del suo coniuge;
- abitazione principale nel luogo del domicilio legale ed effettivo.
Per le persone giuridiche svizzere la condizione di reciprocità si considera verificata limitatamente all’acquisto di immobili da adibire a sede o stabilimento dell’impresa (principale o secondaria) o a fini produttivi esclusivamente attinenti all’attività economica svolta mentre non è verificata se l’acquisto dell’immobile è finalizzato ad un investimento di capitali (eccezion fatta per gli immobili ad uso commerciale) o se si contravviene all’obbligo di mantenere la destinazione d’uso del bene immobile acquistato.
È estremamente controverso l’accertamento della condizione di reciprocità con quei Paesi, come la Svizzera, in cui la possibilità di compiere una determinata attività giuridica da parte dello straniero non è preclusa, bensì subordinata ad autorizzazione.
In linea generale, per evitare quello che viene definito “l’inforestierimento del suolo svizzero”, dal complesso normativo si ricava un regime autorizzatorio per tutti gli stranieri che intendano acquistare diritti reali su beni immobili in territorio elvetico, ponendo come uniche esenzioni alla richiesta di autorizzazione quelle indicate all’art. 2 LAFE e precisamente:
- a) quando riguarda un acquisto di immobile da utilizzare come stabilimento permanente per lo svolgimento di attività commerciale, artigianale, industriale o professionale;
- b) quando riguarda un acquisto di immobile da adibire ad abitazione principale, domicilio legale ed effettivo;
- c) quando sussiste “un’eccezione giusta” che l’art. 7 LAFE concretizza nel caso di trasferimento: i) a eredi legittimi, a parenti in linea ascendente e discendente dell’alienante ed il suo coniuge o il suo partner registrato; ii) ad acquirente già comproprietario del fondo; iii) a comproprietari per le permute dei loro piani nel medesimo immobile; iv) a cittadini degli Stati membri dell’Unione europea o dell’Associazione europea di libero scambio o ai cittadini del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord in base all’articolo 22 numero 3 dell’Accordo 25 febbraio 2019 che, come frontalieri, acquistano un’abitazione secondaria nella regione del loro luogo di lavoro o ancora altri casi particolari elencati dalla norma.
Allo stato dell’arte, nonostante la questione sia dibattuta e ci siano opinioni discordanti in materia, la posizione che oggi pare prevalere sostiene la tesi secondo cui non risulta verificata la condizione di reciprocità laddove la legge straniera preveda la necessità di un’autorizzazione ministeriale o governativa, che abbia finalità di controllo sugli acquisti di beni immobili o di partecipazioni sociali da parte di stranieri.
- Le leggi cantonali
Un ulteriore problema, oltre a quello delle autorizzazioni, si pone con riferimento alle leggi Cantonali.
L’analisi della questione in oggetto nasce dall’esigenza di affrontare un caso concreto che si è presentato in studio e che si riferiva al caso di una cittadina svizzera, residente a Ginevra, che intendeva acquistare un immobile in Italia da adibire ad abitazione secondaria.
Per poter rispondere a questo quesito – di non facile ed univoca soluzione – si è svolta una approfondita e preliminare analisi basata sulla consultazione della scheda del Ministero degli Esteri relativa alla condizione di reciprocità tra Italia e Svizzera e su studi e pareri autorevoli in materia.
In particolare, dalla lettura della legge federale svizzera e da quanto trovato sul sito della Farnesina, in questo caso, essendo una persona fisica non residente che acquista una abitazione secondaria con superficie abitativa netta non superiore a duecento metri quadri, sembrerebbe verificata la condizione di reciprocità.
Tuttavia, la legge del Cantone di Ginevra sembrerebbe non consentire genericamente l’acquisto di case secondarie da parte di stranieri, a prescindere dalla superficie.
Partendo dal dettato costituzionale federale svizzero e, compiendo un’interpretazione del combinato disposto degli articoli 54 (che afferma che la materia affari esteri sia di competenza della Confederazione), 49 (che dispone che il diritto federale prevalga su quello cantonale che sia in contrasto col medesimo) e 37 (che dà evidenza del fatto che il Cantone sia a tutti gli effetti uno Stato sovrano della costituzione), possiamo sostenere che la legge cantonale che non si pone in contrasto con la legislazione federale, non possa essere limitata o derogata dalla legge federale medesima.
Quindi, utilizzando il metodo della c.d. “reciprocità legislativa”, si può concludere che pare non essere verificata la condizione di reciprocità nel caso di una cittadina svizzera, residente a Ginevra, che intende acquistare un immobile in Italia da adibire ad abitazione secondaria perché la legge cantonale del cantone di Ginevra sembrerebbe non consentire genericamente l’acquisto di case secondarie da parte di stranieri, a prescindere dalla superficie.
Conclusioni
La questione, nella sua interezza, è stata sottoposta al Consiglio Nazionale del Notariato ed al Ministero della Giustizia per poter ottenere un parere univoco sul punto.
Allo stato attuale le domande che ancora sono rimaste senza una risposta certa e definitiva sono le seguenti:
- si intende verificata la condizione di reciprocità laddove la legge straniera preveda la necessità di un’autorizzazione ministeriale o governativa, che abbia finalità di controllo sugli acquisti di beni immobili o di partecipazioni sociali da parte di stranieri?
- nel caso della Svizzera, la legge cantonale che introduce limiti più stringenti rispetto alla legge federale, può comportare la mancata verifica della condizione di reciprocità?
Auspichiamo nel prossimo futuro di avere qualche risposta in più in riferimento ad una questione particolarmente delicata e di notevole interesse notarile, soprattutto se si considera che, ai sensi dell’art. 26 LAFE, i negozi giuridici aventi ad oggetto l’acquisto non autorizzato di immobili sono inefficaci, finché non intervenga l’atto autorizzativo e diventano addirittura nulli se siano comunque attuati, nonostante manchi la predetta autorizzazione o se intervenga il provvedimento di diniego di autorizzazione.
Veronica Ferraro, Notaio in Torino.